“Por un ingreso básico universal en la nueva Constitución chilena”. Con ese enunciado parte la carta abierta que publicó hace un tiempo la Red Chilena de Ingreso Básico Universal, un grupo multidisciplinario de profesionales y académicos que promueven la inclusión en el debate constitucional de un “pago periódico en efectivo entregado incondicionalmente a todas las personas de un territorio de manera individual, sin necesidad de cumplir con requisitos de ingresos, recursos o trabajo”. Es decir, una renta garantizada por el Estado para toda la población, jóvenes y viejos, con o sin trabajo, para así asegurar su subsistencia material como derecho humano fundamental.
“Es una discusión bien amplia que recién ahora la estamos intentando dar en Chile. La idea se viene delineando en los textos de filosofía política desde hace harto tiempo y venía dando vueltas en discusiones académicas: los límites de la justicia distributiva, cuál es el óptimo de lo que se debería repartir a cada persona, qué tan justo es… En los ’80 se armó una red europea con un objetivo más bien activista que luego derivó en una red global. Desde ahí saltó de la academia a propuestas concretas de programas piloto y políticas públicas en distintos lugares, y ha agarrado mucho más vuelo después de la crisis económica mundial de 2008”, explica la socióloga y doctoranda en Antropología de la London School of Economics and Political Science, Gabriela Cabaña, una de las impulsoras de la Red en Chile.
Si bien todavía ningún país ha implementado el ingreso básico universal (IBU) de forma íntegra y a nivel nacional, sí se ha puesto en marcha como piloto a escala de gobiernos locales en distintos lugares. En Canadá, por ejemplo, se desarrolló a modo de experimento entre 1974 y 1979 en una comunidad agrícola en la localidad canadiense de Dauphin, bajo la lógica del ingreso anual garantizado. En Finlandia se puso en marcha entre 2017 y 2018. También hay experiencias en Barcelona, India, Irán, Kenia, Brasil y México, y el año pasado una iniciativa de este tipo formaba parte del programa que pretendían implementar los laboristas en Reino Unido si ganaban las elecciones, pero quedó trunco con el triunfo de los conservadores (ver artículo en CIPER Académico).
Eso sí, todas esas experiencias han sido parciales, enfocadas sólo sobre comunidades de un determinado territorio o sobre grupos específicos de la población. La socióloga menciona como ejemplo los casos de Maricá en Brasil, “donde se partió con un enfoque en la población más pobre para desde ahí ir aumentado su cobertura”, y el de México también se partió con una pensión básica universal para la tercera edad con la idea de que luego se vaya expandiendo.
¿Por qué esos experimentos no han tenido continuidad? Cabaña responde: “En Canadá se descontinuó por falta de financiamiento, y en la India fue financiado por Unicef. Eso es un error, porque esos experimentos no vienen acompañados de reformas fiscales profundas, que son necesarias para implementar un IBU de forma sostenible. Entonces, son experiencias que han dado buenos resultados, pero que son imposibles de universalizar por el alto nivel de gasto”.
También hay otros argumentos que van en contra del IBU como política viable, como que supuestamente desincentivaría la búsqueda de empleo, aunque los experimentos hasta ahora suelen demostrar que no es así. La socióloga explica que el IBU no tiene por objetivo mejorar el empleo, sino que dar seguridad material para que las personas puedan usar su tiempo en actividades extralaborales; tampoco reducir la pobreza, sino que disminuir la precariedad económica, “que no es lo mismo”, puntualiza.
“Entonces, la política no se puede medir por esos parámetros. Si uno mira los pilotos, no hay evidencia significativa de que las personas que reciben una transferencia monetaria no condicionada dejen de trabajar o de buscar trabajo, pero lo que sí hay es una serie de otros efectos beneficiosos: personas que vuelven a estudiar, que dedican su tiempo a actividades que tenían descuidadas al reducir su tiempo de trabajo, hay más asociatividad y surgen nuevos negocios desde la comunidad. Claro, muchos no se emplean, pero están haciendo cosas que tienen que ver con el sustento material y el bienestar general. La gente recupera el control sobre su tiempo”, dice.
“Es una discusión bien amplia que recién ahora la estamos intentando dar en Chile. La idea se viene delineando en los textos de filosofía política desde hace harto tiempo y venía dando vueltas en discusiones académicas: los límites de la justicia distributiva, cuál es el óptimo de lo que se debería repartir a cada persona, qué tan justo es… En los ’80 se armó una red europea con un objetivo más bien activista que luego derivó en una red global. Desde ahí saltó de la academia a propuestas concretas de programas piloto y políticas públicas en distintos lugares, y ha agarrado mucho más vuelo después de la crisis económica mundial de 2008”, explica la socióloga y doctoranda en Antropología de la London School of Economics and Political Science, Gabriela Cabaña, una de las impulsoras de la Red en Chile.
Si bien todavía ningún país ha implementado el ingreso básico universal (IBU) de forma íntegra y a nivel nacional, sí se ha puesto en marcha como piloto a escala de gobiernos locales en distintos lugares. En Canadá, por ejemplo, se desarrolló a modo de experimento entre 1974 y 1979 en una comunidad agrícola en la localidad canadiense de Dauphin, bajo la lógica del ingreso anual garantizado. En Finlandia se puso en marcha entre 2017 y 2018. También hay experiencias en Barcelona, India, Irán, Kenia, Brasil y México, y el año pasado una iniciativa de este tipo formaba parte del programa que pretendían implementar los laboristas en Reino Unido si ganaban las elecciones, pero quedó trunco con el triunfo de los conservadores (ver artículo en CIPER Académico).
Eso sí, todas esas experiencias han sido parciales, enfocadas sólo sobre comunidades de un determinado territorio o sobre grupos específicos de la población. La socióloga menciona como ejemplo los casos de Maricá en Brasil, “donde se partió con un enfoque en la población más pobre para desde ahí ir aumentado su cobertura”, y el de México también se partió con una pensión básica universal para la tercera edad con la idea de que luego se vaya expandiendo.
¿Por qué esos experimentos no han tenido continuidad? Cabaña responde: “En Canadá se descontinuó por falta de financiamiento, y en la India fue financiado por Unicef. Eso es un error, porque esos experimentos no vienen acompañados de reformas fiscales profundas, que son necesarias para implementar un IBU de forma sostenible. Entonces, son experiencias que han dado buenos resultados, pero que son imposibles de universalizar por el alto nivel de gasto”.
También hay otros argumentos que van en contra del IBU como política viable, como que supuestamente desincentivaría la búsqueda de empleo, aunque los experimentos hasta ahora suelen demostrar que no es así. La socióloga explica que el IBU no tiene por objetivo mejorar el empleo, sino que dar seguridad material para que las personas puedan usar su tiempo en actividades extralaborales; tampoco reducir la pobreza, sino que disminuir la precariedad económica, “que no es lo mismo”, puntualiza.
“Entonces, la política no se puede medir por esos parámetros. Si uno mira los pilotos, no hay evidencia significativa de que las personas que reciben una transferencia monetaria no condicionada dejen de trabajar o de buscar trabajo, pero lo que sí hay es una serie de otros efectos beneficiosos: personas que vuelven a estudiar, que dedican su tiempo a actividades que tenían descuidadas al reducir su tiempo de trabajo, hay más asociatividad y surgen nuevos negocios desde la comunidad. Claro, muchos no se emplean, pero están haciendo cosas que tienen que ver con el sustento material y el bienestar general. La gente recupera el control sobre su tiempo”, dice.
LA IDEA QUE YA ESTÁ EN TRÁMITE
El 30 de enero de 2020, la Cámara de Diputados y Diputadas acogió a trámite una iniciativa parlamentaria para reformar la Constitución vigente e incluir el IBU como un derecho para toda la ciudadanía.
El proyecto presentado por el diputado Giorgio Jackson (RD) y patrocinado por otros nueve diputados y diputadas del Frente Amplio, parte de la base de que “a pesar de que Chile es uno de los países donde más tiempo se trabaja y donde las tasas de desocupación son relativamente bajas, trabajar no constituye un seguro contra la pobreza. Más de la mitad de los pobres desempeñan alguna ocupación de forma remunerada. (…) En Chile es compatible estar trabajando y, a la vez, ser pobre”.
A partir de ahí, los parlamentarios desarrollan en la moción 18 puntos donde argumentan cómo la situación afecta particularmente a grupos específicos de la población, como mujeres, jóvenes, personas de la tercera edad o habitantes de determinados territorios, y cómo esa desigualdad de ingresos, esas bajas pensiones y el alto costo de la vida fueron unos de los principales motivos que encendieron la mecha del estallido social de octubre de 2019.
También señalan algunos argumentos que no sólo tienen que ver con el contexto chileno y que se repiten entre quienes promueven el ingreso o renta básica universal a nivel mundial. La transformación demográfica, los efectos de la creciente automatización en el mercado laboral, el cambio climático y su impacto en los modelos de producción y consumo, entre otros. Luego prosiguen con los supuestos beneficios del IBU:
“En primer lugar, una renta básica universal (RBU) provee un piso mínimo de seguridad económica con el que siempre se puede contar, dada su incondicionalidad. Al no estar supeditado a medios de prueba para su provisión ni a condiciones, permite que las personas planifiquen sus vidas contando con esta red de seguridad. Así, se favorece evitar la trampa de empleo que lleva a tomar cualquier ocupación por necesidad ya que es la única forma posible de subsistir para quienes carecen de otras fuentes de ingreso aparte de su propia fuerza de trabajo. La RBU mejora la eficiencia del mercado laboral porque menos trabajadores están atrapados en empleos donde no encajan bien. La productividad nacional mejoraría, en tanto las personas cuentan con más herramientas para buscar un trabajo afín a sus intereses y habilidades, lo que promoverá una mayor satisfacción laboral. Paralelamente, permite evitar la trampa de desempleo al crear oportunidades y facilitar aceptar una oferta de trabajo, sin temor a perder beneficios sociales por entrar al mercado laboral formalmente”.
Con todo lo anterior como antesala, el grupo encabezado por Jackson propuso modificar el numeral 2 del artículo 19 de la Constitución -aquel donde se establece que todos son iguales ante la ley y que en Chile no hay esclavos- y agregar un nuevo inciso:
“Toda persona mayor de edad, con independencia de su sexo, orientación sexual, estado civil o condición laboral, tiene derecho a percibir del Estado una transferencia monetaria periódica que le permita asegurar sus condiciones básicas de vida. Este derecho se denominará derecho a una renta básica universal y podrá ser implementado de manera progresiva por el Estado en cuanto a su monto y cobertura”.
Desde su ingreso hace casi nueve meses, el proyecto no presenta movimiento alguno.
El proyecto presentado por el diputado Giorgio Jackson (RD) y patrocinado por otros nueve diputados y diputadas del Frente Amplio, parte de la base de que “a pesar de que Chile es uno de los países donde más tiempo se trabaja y donde las tasas de desocupación son relativamente bajas, trabajar no constituye un seguro contra la pobreza. Más de la mitad de los pobres desempeñan alguna ocupación de forma remunerada. (…) En Chile es compatible estar trabajando y, a la vez, ser pobre”.
A partir de ahí, los parlamentarios desarrollan en la moción 18 puntos donde argumentan cómo la situación afecta particularmente a grupos específicos de la población, como mujeres, jóvenes, personas de la tercera edad o habitantes de determinados territorios, y cómo esa desigualdad de ingresos, esas bajas pensiones y el alto costo de la vida fueron unos de los principales motivos que encendieron la mecha del estallido social de octubre de 2019.
También señalan algunos argumentos que no sólo tienen que ver con el contexto chileno y que se repiten entre quienes promueven el ingreso o renta básica universal a nivel mundial. La transformación demográfica, los efectos de la creciente automatización en el mercado laboral, el cambio climático y su impacto en los modelos de producción y consumo, entre otros. Luego prosiguen con los supuestos beneficios del IBU:
“En primer lugar, una renta básica universal (RBU) provee un piso mínimo de seguridad económica con el que siempre se puede contar, dada su incondicionalidad. Al no estar supeditado a medios de prueba para su provisión ni a condiciones, permite que las personas planifiquen sus vidas contando con esta red de seguridad. Así, se favorece evitar la trampa de empleo que lleva a tomar cualquier ocupación por necesidad ya que es la única forma posible de subsistir para quienes carecen de otras fuentes de ingreso aparte de su propia fuerza de trabajo. La RBU mejora la eficiencia del mercado laboral porque menos trabajadores están atrapados en empleos donde no encajan bien. La productividad nacional mejoraría, en tanto las personas cuentan con más herramientas para buscar un trabajo afín a sus intereses y habilidades, lo que promoverá una mayor satisfacción laboral. Paralelamente, permite evitar la trampa de desempleo al crear oportunidades y facilitar aceptar una oferta de trabajo, sin temor a perder beneficios sociales por entrar al mercado laboral formalmente”.
Con todo lo anterior como antesala, el grupo encabezado por Jackson propuso modificar el numeral 2 del artículo 19 de la Constitución -aquel donde se establece que todos son iguales ante la ley y que en Chile no hay esclavos- y agregar un nuevo inciso:
“Toda persona mayor de edad, con independencia de su sexo, orientación sexual, estado civil o condición laboral, tiene derecho a percibir del Estado una transferencia monetaria periódica que le permita asegurar sus condiciones básicas de vida. Este derecho se denominará derecho a una renta básica universal y podrá ser implementado de manera progresiva por el Estado en cuanto a su monto y cobertura”.
Desde su ingreso hace casi nueve meses, el proyecto no presenta movimiento alguno.
QUÉ TAN VIABLE ES INCLUIR EL IBU EN UN TEXTO CONSTITUCIONAL
“Cuando en marzo partimos conversando esto, en medio de la discusión sobre reconstituir el país y repensar el pacto social, nos planteamos cómo hay que pensar el Estado para que un IBU sea posible. Yo al principio pensaba que hay que garantizarlo en la Constitución como derecho, pero al parecer no es la mejor manera o no es la más útil”, dice Cabaña.
No es la única que piensa eso.
Hasta la fecha, ningún país del mundo lo ha garantizado en su Carta Fundamental. El que más se ha acercado a eso es Brasil, que lo estableció como ley en 2004, bajo el gobierno de Lula Da Silva: el derecho a una transferencia garantizada e igualitaria para todos los brasileños que vivan en el país y extranjeros residentes por al menos cinco años, “sin importar su condición socioeconómica”, y cuyo monto es definido por el Ejecutivo de acuerdo con la Ley de Responsabilidad Fiscal. Sin embargo, según la Red Global de Ingreso Básico Universal (BIEN, por sus siglas en inglés), “aunque nunca se implementó como un programa incondicional, dio lugar al programa Bolsa Família, que actualmente cubre 14,3 millones de familias, o alrededor de 47 millones de habitantes, casi una cuarta parte de la población brasileña”.
Para Alejandro Ferreiro, exministro de Economía y actual director de Espacio Público, si bien el ingreso garantizado se ha ido evaluando y aplicando de manera experimental en diversos países, los resultados sobre su conveniencia respecto a otras formas de política social “son mixtos y no concluyentes”.
“Uno podría definir en la Constitución una orientación del Estado en orden de garantizar el ingreso de las personas para sostener una vida digna, pero constitucionalizar un ingreso garantizado me parece complejo, porque vamos enfrentar en ese debate el dilema de ser demasiados generales, que no tiene mucho sentido, porque al final su aplicación práctica siempre va a quedar subordinada a lo que defina una ley posterior -entonces, para qué lo constitucionalizamos-; o en caso contrario, somos demasiado explícitos y reglamentarios en la Constitución para perfilar una política social de este tipo y, en ese caso estamos tratando a nivel constitucional lo que no debiera estar en la Constitución”, dice el abogado.
Algo similar plantea la investigadora del COES y directora del Centro de Economía y Políticas Sociales de la Universidad Mayor, Claudia Sanhueza. Ella ha realizado cálculos al respecto y estima que sólo considerando adultos mayores con un ingreso básico de $450 mil, el gasto fiscal implicaría un 4,8% del PIB; y que, si se extiende para todos los mayores de 20 años, con un ingreso de $200 mil, el costo aumentaría al 12% del PIB, lo que lo haría económicamente inviable. Sin embargo, no lo descarta como posible política pública.
“En la Constitución posiblemente va estar el derecho a la vida digna, pero, en mi opinión, la fórmula para implementar un IBU es a través de políticas públicas. Hay quienes piensan que constitucionalizando ciertas cosas es más seguro que se concreten, pero la evidencia muestra que no pasa mucho eso. Sí creo que está bien que se converse del tema en el contexto del debate constituyente, pero en la práctica las constituciones no deben hacer ese diseño de política pública”, señala Sanhueza.
Desde la Red Chilena de Ingreso Básico Universal, donde han organizado diversas actividades para discutir y promover el tema, dicen estar conscientes de las dificultades que implicaría garantizar de forma directa el IBU en la Carta Magna, y que por ello lo que quieren es abrir el debate para analizar la mejor manera de impulsar esa política como un derecho fundamental.
Dice Cabaña: “Se pueden incluir otros principios que darían el piso para que después, a la hora de diseñar una política pública social, se pueda implementar un IBU, como el derecho a la Asistencia, por ejemplo. Por eso queremos instalar el debate en la Constitución, para ver cómo va a ser el tema fiscal y presupuestario para que sea posible. Tenemos que rearmar todo el Estado para que esto sea posible, porque con el modelo subsidiario que tenemos ahora, es imposible. Lo que habría que hacer es poner en alguna parte el mandato para que el Estado se deba hacer cargo de garantizar las condiciones materiales de asistencia de las personas. Por eso lo pusimos así en la carta: no lo tenemos resuelto y hay que discutirlo, porque ahora es todo un invento. En ninguna parte del mundo se ha hecho y tenemos pocos referentes”.
No es la única que piensa eso.
Hasta la fecha, ningún país del mundo lo ha garantizado en su Carta Fundamental. El que más se ha acercado a eso es Brasil, que lo estableció como ley en 2004, bajo el gobierno de Lula Da Silva: el derecho a una transferencia garantizada e igualitaria para todos los brasileños que vivan en el país y extranjeros residentes por al menos cinco años, “sin importar su condición socioeconómica”, y cuyo monto es definido por el Ejecutivo de acuerdo con la Ley de Responsabilidad Fiscal. Sin embargo, según la Red Global de Ingreso Básico Universal (BIEN, por sus siglas en inglés), “aunque nunca se implementó como un programa incondicional, dio lugar al programa Bolsa Família, que actualmente cubre 14,3 millones de familias, o alrededor de 47 millones de habitantes, casi una cuarta parte de la población brasileña”.
Para Alejandro Ferreiro, exministro de Economía y actual director de Espacio Público, si bien el ingreso garantizado se ha ido evaluando y aplicando de manera experimental en diversos países, los resultados sobre su conveniencia respecto a otras formas de política social “son mixtos y no concluyentes”.
“Uno podría definir en la Constitución una orientación del Estado en orden de garantizar el ingreso de las personas para sostener una vida digna, pero constitucionalizar un ingreso garantizado me parece complejo, porque vamos enfrentar en ese debate el dilema de ser demasiados generales, que no tiene mucho sentido, porque al final su aplicación práctica siempre va a quedar subordinada a lo que defina una ley posterior -entonces, para qué lo constitucionalizamos-; o en caso contrario, somos demasiado explícitos y reglamentarios en la Constitución para perfilar una política social de este tipo y, en ese caso estamos tratando a nivel constitucional lo que no debiera estar en la Constitución”, dice el abogado.
Algo similar plantea la investigadora del COES y directora del Centro de Economía y Políticas Sociales de la Universidad Mayor, Claudia Sanhueza. Ella ha realizado cálculos al respecto y estima que sólo considerando adultos mayores con un ingreso básico de $450 mil, el gasto fiscal implicaría un 4,8% del PIB; y que, si se extiende para todos los mayores de 20 años, con un ingreso de $200 mil, el costo aumentaría al 12% del PIB, lo que lo haría económicamente inviable. Sin embargo, no lo descarta como posible política pública.
“En la Constitución posiblemente va estar el derecho a la vida digna, pero, en mi opinión, la fórmula para implementar un IBU es a través de políticas públicas. Hay quienes piensan que constitucionalizando ciertas cosas es más seguro que se concreten, pero la evidencia muestra que no pasa mucho eso. Sí creo que está bien que se converse del tema en el contexto del debate constituyente, pero en la práctica las constituciones no deben hacer ese diseño de política pública”, señala Sanhueza.
Desde la Red Chilena de Ingreso Básico Universal, donde han organizado diversas actividades para discutir y promover el tema, dicen estar conscientes de las dificultades que implicaría garantizar de forma directa el IBU en la Carta Magna, y que por ello lo que quieren es abrir el debate para analizar la mejor manera de impulsar esa política como un derecho fundamental.
Dice Cabaña: “Se pueden incluir otros principios que darían el piso para que después, a la hora de diseñar una política pública social, se pueda implementar un IBU, como el derecho a la Asistencia, por ejemplo. Por eso queremos instalar el debate en la Constitución, para ver cómo va a ser el tema fiscal y presupuestario para que sea posible. Tenemos que rearmar todo el Estado para que esto sea posible, porque con el modelo subsidiario que tenemos ahora, es imposible. Lo que habría que hacer es poner en alguna parte el mandato para que el Estado se deba hacer cargo de garantizar las condiciones materiales de asistencia de las personas. Por eso lo pusimos así en la carta: no lo tenemos resuelto y hay que discutirlo, porque ahora es todo un invento. En ninguna parte del mundo se ha hecho y tenemos pocos referentes”.
Publicado originalmente en Contexto Factual (03/11/2020)
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