Primero, Hugo Bustamante mató a Verónica Vásquez y a su hijo de nueve años. A ella la estranguló, la degolló y la golpeó una y otra vez con un bastón de madera. Al niño también lo asfixió y le pegó hasta la muerte. Puso sus cuerpos en un tambor metálico que llenó con agua, cal y yeso, y los enterró en el patio de una casa que había arrendado. Eso fue en 2005 y por ello le dieron 27 años de prisión. “El asesino del tambor”, lo apodó la prensa. Salió en televisión, en el programa Mea Culpa, y fue entonces que le preguntaron si, de salir en libertad, volvería a matar. Bustamante respondió: “Lo he pensado, me lo he cuestionado y analizado. A ciencia cierta no tengo respuesta, no podría decir que no, que sería imposible volver a vivir una situación como esa. Pienso que no (…) Si en algún momento exploté así, frente a cierto tipo de situaciones, ¿explotaré de esa misma manera? Eso es angustiante”.
Pasaron 11 años, menos de la mitad de su condena, y salió de la cárcel de Valparaíso con libertad condicional, a pesar del informe de Gendarmería que recomendaba no soltarlo. Luego, a fines de julio de este año, Bustamante mató en Villa Alemana a Ámbar Cornejo, la hija de su pareja, de apenas 16 años. La asesinó a golpes, la descuartizó y repartió sus restos en coolers que luego enterró en el patio de la casa que compartía con Denisse Llanos, madre de la adolescente. Hoy está preso, y el caso aún en etapa de investigación.
Mientras el proceso judicial contra Bustamente sigue su curso, en paralelo se abrió un procedimiento que podría terminar con la carrera y la vida pública de otra persona: la ministra de la Corte de Apelaciones de Valparaíso, Silvana Donoso. Ella presidió en abril de 2016 la comisión que otorgó la libertad condicional a Bustamante y otros 723 reos, y por eso es que un grupo de diputados de Chile Vamos, encabezado por Andrés Longton (RN), presentó en agosto una acusación constitucional en su contra (ver documento), la cual ya fue aprobada por la Cámara y hoy será vista por el Senado.
Esa es sólo una de las tres acusaciones de ese tipo que han sonado en las últimas semanas y que apuntan a sancionar a autoridades políticas y judiciales por supuestamente haber infringido la Constitución o no haber ejecutado leyes cuando correspondía.
Desde la oposición se planteó acusar constitucionalmente al ministro del Interior, Víctor Pérez, por el rol de su cartera en el manejo del paro de camioneros y la no aplicación de la Ley de Seguridad Interior del Estado, entre otras. También contra el exministro de Salud, Jaime Mañalich, por el supuesto mal manejo de la crisis sanitaria y haber mantenido una doble contabilidad de contagios y muertos por Covid-19. La primera, aunque estaba casi lista para ser ingresada, se congeló y quedó paralizada. La segunda, en cambio, sí se concretó: el 13 de septiembre ingresó oficialmente al Congreso el documento con la acusación que apunta a sancionar el hombre que encabezó la toma decisiones en el contexto de pandemia.
Esta última se suma a las otras 33 que han sido tramitadas bajo las reglas de la Constitución de 1980, con distintos resultados -aunque sólo 17 aparecen en los registros de la Cámara de Diputados-. Sólo unos pocos acusados han sido declarados culpables.
En 1993, el entonces ministro de la Corte Suprema, Hernán Cereceda, tuvo que dejar el cargo por “notable abandono de deberes” en un juicio sobre la desaparición de un militante del MIR. La hoy senadora Yasna Provoste (DC), fue destituida en 2008 y sancionada con cinco años de inhabilidad para ejercer cargos públicos tras ser acusada por irregularidades en el pago de subvenciones escolares cuando era ministra de Educación. También de esa cartera, en 2013 fue destituido el exministro Harald Beyer, tras ser hallado culpable de no fiscalizar el lucro en la educación superior. Y la misma sanción recayó sobre quien fuera ministro del Interior del segundo gobierno de Sebastián Piñera hasta noviembre de 2019, Andrés Chadwick, por su responsabilidad en las violaciones a los derechos humanos cometidas por el Estado tras el estallido social del 18 de octubre.
El mecanismo ha sido cuestionado en varias oportunidades por su aplicación, siendo la principal crítica que ha sido utilizado como arma para pasar cuentas políticas. ¿Qué son, cómo funcionan y qué tan efectivas son las acusaciones constitucionales como mecanismo de sanción a las autoridades? ¿Son un juicio estrictamente político o de responsabilidad penal? Contexto Factual revisó antecedentes, normativas y consultó a distintos expertos para dar respuesta a esas preguntas.
Pasaron 11 años, menos de la mitad de su condena, y salió de la cárcel de Valparaíso con libertad condicional, a pesar del informe de Gendarmería que recomendaba no soltarlo. Luego, a fines de julio de este año, Bustamante mató en Villa Alemana a Ámbar Cornejo, la hija de su pareja, de apenas 16 años. La asesinó a golpes, la descuartizó y repartió sus restos en coolers que luego enterró en el patio de la casa que compartía con Denisse Llanos, madre de la adolescente. Hoy está preso, y el caso aún en etapa de investigación.
Mientras el proceso judicial contra Bustamente sigue su curso, en paralelo se abrió un procedimiento que podría terminar con la carrera y la vida pública de otra persona: la ministra de la Corte de Apelaciones de Valparaíso, Silvana Donoso. Ella presidió en abril de 2016 la comisión que otorgó la libertad condicional a Bustamante y otros 723 reos, y por eso es que un grupo de diputados de Chile Vamos, encabezado por Andrés Longton (RN), presentó en agosto una acusación constitucional en su contra (ver documento), la cual ya fue aprobada por la Cámara y hoy será vista por el Senado.
Esa es sólo una de las tres acusaciones de ese tipo que han sonado en las últimas semanas y que apuntan a sancionar a autoridades políticas y judiciales por supuestamente haber infringido la Constitución o no haber ejecutado leyes cuando correspondía.
Desde la oposición se planteó acusar constitucionalmente al ministro del Interior, Víctor Pérez, por el rol de su cartera en el manejo del paro de camioneros y la no aplicación de la Ley de Seguridad Interior del Estado, entre otras. También contra el exministro de Salud, Jaime Mañalich, por el supuesto mal manejo de la crisis sanitaria y haber mantenido una doble contabilidad de contagios y muertos por Covid-19. La primera, aunque estaba casi lista para ser ingresada, se congeló y quedó paralizada. La segunda, en cambio, sí se concretó: el 13 de septiembre ingresó oficialmente al Congreso el documento con la acusación que apunta a sancionar el hombre que encabezó la toma decisiones en el contexto de pandemia.
Esta última se suma a las otras 33 que han sido tramitadas bajo las reglas de la Constitución de 1980, con distintos resultados -aunque sólo 17 aparecen en los registros de la Cámara de Diputados-. Sólo unos pocos acusados han sido declarados culpables.
En 1993, el entonces ministro de la Corte Suprema, Hernán Cereceda, tuvo que dejar el cargo por “notable abandono de deberes” en un juicio sobre la desaparición de un militante del MIR. La hoy senadora Yasna Provoste (DC), fue destituida en 2008 y sancionada con cinco años de inhabilidad para ejercer cargos públicos tras ser acusada por irregularidades en el pago de subvenciones escolares cuando era ministra de Educación. También de esa cartera, en 2013 fue destituido el exministro Harald Beyer, tras ser hallado culpable de no fiscalizar el lucro en la educación superior. Y la misma sanción recayó sobre quien fuera ministro del Interior del segundo gobierno de Sebastián Piñera hasta noviembre de 2019, Andrés Chadwick, por su responsabilidad en las violaciones a los derechos humanos cometidas por el Estado tras el estallido social del 18 de octubre.
El mecanismo ha sido cuestionado en varias oportunidades por su aplicación, siendo la principal crítica que ha sido utilizado como arma para pasar cuentas políticas. ¿Qué son, cómo funcionan y qué tan efectivas son las acusaciones constitucionales como mecanismo de sanción a las autoridades? ¿Son un juicio estrictamente político o de responsabilidad penal? Contexto Factual revisó antecedentes, normativas y consultó a distintos expertos para dar respuesta a esas preguntas.
LA RUTA DE UNA ACUSACIÓN
“La acusación constitucional es un mecanismo de control político de orden constitucional que faculta al Congreso a entablar un juicio político o impeachment en contra de determinadas autoridades de Gobierno para exigirles responsabilidad política respecto del ejercicio de sus cargos”. Así lo define Andrea Vargas, investigadora de la Biblioteca del Congreso Nacional en un documento preparado en 2018 para asistir técnicamente la labor parlamentaria.
No es algo sólo de la Carta Magna vigente, sino que ha sido parte de la tradición constitucional chilena al menos desde 1828. Desde entonces que todas las constituciones que han regido en el país han contemplado la posibilidad de que la Cámara de Diputados, en función de sus atribuciones de fiscalización y control, puedan levantar cargos contra distintas autoridades por infringir el mandato que, en razón de sus cargos, les otorga la Constitución.
“Las acusaciones constitucionales proceden cuando se ha producido un ilícito constitucional, es decir, cuando se ha violentado abiertamente la Constitución”, explica la presidenta de la Asociación Chilena de Derecho Constitucional y académica de la Universidad de Chile, Ana María García.
No cualquiera puede ser objeto de una acusación de este tipo. Actualmente, la Constitución establece que pueden ser acusados el Presidente de la República, sus ministros y delegados presidenciales en regiones y provincias, los magistrados de las Cortes de Apelaciones y Suprema, el contralor general y el alto mando de las tres ramas de las Fuerzas Armadas. Se ha propuesto en el último tiempo incluir en la lista al fiscal nacional y al director general de Carabineros, incluso se han presentado proyectos de ley para ello, pero hasta el momento no se ha concretado.
¿Por qué se les puede acusar? También eso está definido. Al Presidente, por comprometer gravemente el honor o la seguridad de la Nación o haber infringido abiertamente la Constitución o las leyes. A los ministros se les suman las causales de dejar leyes sin ejecución, y por los delitos de traición, concusión, malversación de fondos públicos y soborno. Para jueces y el contralor, se debe configurar el notable abandono de deberes; para generales o almirantes, también el haber comprometido gravemente el honor o la seguridad de la Nación; mientras que para gobernadores e intendentes las causales son infringir la Constitución y haber cometido los delitos de traición, sedición, malversación de fondos públicos y concusión.
Las reglas del procedimiento están reguladas en dos cuerpos legales: la Constitución, que lo contempla en los artículos dedicados a las atribuciones exclusivas del Parlamento, y la Ley Orgánica Constitucional (LOC) del Congreso Nacional, donde se define paso a paso su tramitación.
Así es el proceso: para presentar una acusación, quienes la impulsen deben reunir el apoyo de entre 10 y 20 diputados y diputadas que firmen el documento con la imputación. Tras presentarlo y dar cuenta de su contenido en sala, parte el proceso. Se designa una comisión ad hoc de cinco integrantes de la Cámara que evaluará si la acusación procede o no y, si la aprueban luego de oír los alegatos del acusado o acusada, consultar a expertos y revisar todos los antecedentes, pasa a discutirse en sala.
Allí primero se revisará el alegato final del acusado respecto a por qué no procedería la acusación, la llamada “cuestión previa”. Si ese argumento se acoge por la mayoría de los diputados presentes, el procedimiento se acaba y la acusación se cae. Si no se acoge, sigue su curso y se vuelve a votar, ahora la admisibilidad sobre el fondo de la acusación. El quórum dependerá de a quién se esté acusando. Si se trata del Presidente o gobernadores, se requerirá la mayoría de los diputados en ejercicio, mientras que para los demás, se necesita sólo la mayoría de los que estén presentes al momento de dirimir. Si no se logra la mayoría, ahí se acaba todo. Si lo aprueban, pasa a la siguiente etapa, donde todo queda en manos del Senado.
Desde ese momento, el acusado o acusada queda automáticamente suspendido de su cargo. Luego, el Senado revisará de nuevo los antecedentes y generará nuevas instancias para la exposición de las distintas partes para luego votar la acusación en una sesión especial. Ahí de nuevo podría rechazarse o aprobarse. Si se trata del Presidente, se requiere el voto de ⅔ de los senadores en ejercicio; para los demás, la mayoría simple. Si ocurre esto último, se aplican las sanciones: destitución inmediata e inhabilidad para ejercer cargos públicos, sean o no de elección popular, por los siguientes cinco años.
Todo ese procedimiento, cada vez que se echa a andar, es objeto de críticas desde distintos sectores. Eso sí, no tanto por las reglas que lo regulan o los pasos definidos para cada una de sus etapas, sino por cómo se ha aplicado de forma sistemática con fines políticos y no necesariamente jurídicos.
No es algo sólo de la Carta Magna vigente, sino que ha sido parte de la tradición constitucional chilena al menos desde 1828. Desde entonces que todas las constituciones que han regido en el país han contemplado la posibilidad de que la Cámara de Diputados, en función de sus atribuciones de fiscalización y control, puedan levantar cargos contra distintas autoridades por infringir el mandato que, en razón de sus cargos, les otorga la Constitución.
“Las acusaciones constitucionales proceden cuando se ha producido un ilícito constitucional, es decir, cuando se ha violentado abiertamente la Constitución”, explica la presidenta de la Asociación Chilena de Derecho Constitucional y académica de la Universidad de Chile, Ana María García.
No cualquiera puede ser objeto de una acusación de este tipo. Actualmente, la Constitución establece que pueden ser acusados el Presidente de la República, sus ministros y delegados presidenciales en regiones y provincias, los magistrados de las Cortes de Apelaciones y Suprema, el contralor general y el alto mando de las tres ramas de las Fuerzas Armadas. Se ha propuesto en el último tiempo incluir en la lista al fiscal nacional y al director general de Carabineros, incluso se han presentado proyectos de ley para ello, pero hasta el momento no se ha concretado.
¿Por qué se les puede acusar? También eso está definido. Al Presidente, por comprometer gravemente el honor o la seguridad de la Nación o haber infringido abiertamente la Constitución o las leyes. A los ministros se les suman las causales de dejar leyes sin ejecución, y por los delitos de traición, concusión, malversación de fondos públicos y soborno. Para jueces y el contralor, se debe configurar el notable abandono de deberes; para generales o almirantes, también el haber comprometido gravemente el honor o la seguridad de la Nación; mientras que para gobernadores e intendentes las causales son infringir la Constitución y haber cometido los delitos de traición, sedición, malversación de fondos públicos y concusión.
Las reglas del procedimiento están reguladas en dos cuerpos legales: la Constitución, que lo contempla en los artículos dedicados a las atribuciones exclusivas del Parlamento, y la Ley Orgánica Constitucional (LOC) del Congreso Nacional, donde se define paso a paso su tramitación.
Así es el proceso: para presentar una acusación, quienes la impulsen deben reunir el apoyo de entre 10 y 20 diputados y diputadas que firmen el documento con la imputación. Tras presentarlo y dar cuenta de su contenido en sala, parte el proceso. Se designa una comisión ad hoc de cinco integrantes de la Cámara que evaluará si la acusación procede o no y, si la aprueban luego de oír los alegatos del acusado o acusada, consultar a expertos y revisar todos los antecedentes, pasa a discutirse en sala.
Allí primero se revisará el alegato final del acusado respecto a por qué no procedería la acusación, la llamada “cuestión previa”. Si ese argumento se acoge por la mayoría de los diputados presentes, el procedimiento se acaba y la acusación se cae. Si no se acoge, sigue su curso y se vuelve a votar, ahora la admisibilidad sobre el fondo de la acusación. El quórum dependerá de a quién se esté acusando. Si se trata del Presidente o gobernadores, se requerirá la mayoría de los diputados en ejercicio, mientras que para los demás, se necesita sólo la mayoría de los que estén presentes al momento de dirimir. Si no se logra la mayoría, ahí se acaba todo. Si lo aprueban, pasa a la siguiente etapa, donde todo queda en manos del Senado.
Desde ese momento, el acusado o acusada queda automáticamente suspendido de su cargo. Luego, el Senado revisará de nuevo los antecedentes y generará nuevas instancias para la exposición de las distintas partes para luego votar la acusación en una sesión especial. Ahí de nuevo podría rechazarse o aprobarse. Si se trata del Presidente, se requiere el voto de ⅔ de los senadores en ejercicio; para los demás, la mayoría simple. Si ocurre esto último, se aplican las sanciones: destitución inmediata e inhabilidad para ejercer cargos públicos, sean o no de elección popular, por los siguientes cinco años.
Todo ese procedimiento, cada vez que se echa a andar, es objeto de críticas desde distintos sectores. Eso sí, no tanto por las reglas que lo regulan o los pasos definidos para cada una de sus etapas, sino por cómo se ha aplicado de forma sistemática con fines políticos y no necesariamente jurídicos.
EL ABUSO DEL MECANISMO
Si hay un acuerdo entre los constitucionalistas sobre las acusaciones constitucionales es que éstas deben ser la última ratio, el último recurso. Que antes de presentarse, debieran agotarse todas las instancias previas que tienen a la mano los parlamentarios para ejercer su rol fiscalizador, como las comisiones investigadoras o las interpelaciones. Hacerlo de otra forma, dice el académico de la Facultad de Derecho de la Universidad Diego Portales, Javier Couso, “es como disparar primero y preguntar después”.
Sin embargo, eso no siempre ocurre.
“Al margen de lo reprochable y tensionante que es el uso indebido de una herramienta de las características que tiene la acusación constitucional, lo que agrava la situación son las consecuencias que se derivan cuando es aprobada por el Senado. En efecto, de acuerdo con la Constitución el funcionario “declarado culpable” queda destituido de su cargo, y no podrá desempeñar ninguna función pública, sea o no de elección popular, por el término de cinco años. (…) La sanción prevista por la Carta Fundamental se compadece si y sólo si se hace un uso racional y fundamentado de esta herramienta, es decir, si es que efectivamente concurren las causales que ella establece pues, si el constituyente previó una pena como la señalada es porque correlativamente consideró que los delitos, infracciones o abusos de poder concurrían más allá de cualquiera duda razonable”, escribió en 2019 Eugenio Evans, profesor de Derecho Constitucional en la Facultad de Derecho de la Universidad Católica, en una columna publicada por El Dínamo titulada “Uso y abuso de las acusaciones constitucionales”.
A juicio de la abogada constitucionalista Marcela Peredo, académica del Magíster LLM UC, uno de los problemas “es que estamos partiendo al revés. Se presenta una acusación constitucional antes de pasar por las otras instancias, y después de eso no hay más. Es como cuando quieres dispararle a una lata y para eso sacas un tanque. Es desproporcionado. Lo que está pasando es que los problemas de políticas públicas no se están resolviendo, sino que mediante el abuso de este mecanismo sólo se busca al responsable. Eso es lo que pasa: ante la ausencia de la política para solucionar problemas, se produce el abuso de estas instituciones que no están hechas para eso”.
Los expertos también critican el peso de factores políticos por sobre los fundamentos jurídicos.
Para Couso, la justificación de las faltas y la intencionalidad de infringirlas son clave al momento de plantear una acusación de este tipo. “Si aceptaras que por lo que alguien considera negligencia se puede acusar a ministros, estás pavimentando el camino para volver a un pseudoparlamentarismo como el que tuvimos en Chile a fines del siglo XIX, y es el peor de los parlamentarismos. Si se abre la puerta a que no se requiere nunca dolo, estás básicamente abriendo la puerta para cambiar el régimen político”, dice.
Según Ana María García, no se trata sólo de un juicio político, sino que al tratarse de ilícitos constitucionales, algo que probar, “en la acusación se persigue, antes que todo, la responsabilidad penal. La responsabilidad política es propia de los gobiernos parlamentarios. Sí hay un transfondo de responsabilidad política, pero hay que probar el ilícito”.
Respecto a eso último, Peredo discrepa, pues considera que el procedimiento no inhibe una eventual acción penal si lo que se acusa y se demostró es delito. Y en ese sentido, refuerza la idea de que es un juicio político al ser sólo para ciertas autoridades por faltas específicas cometidas en función de sus cargos públicos. Y vuelve sobre el tema de la proporcionalidad: “En la base del constitucionalismo está la responsabilidad, y está bien eso, pero hay que evaluar si la acusación es el medio adecuado o proporcional para obtener lo que se está buscando. Si lo que se busca es que se destituya a todos los que toman decisiones, sean cuales sean éstas, ningún tomador de decisiones se va a sentir seguro porque cualquier cosa que decida, se le puede venir encima una acusación constitucional. Y eso no es bueno para la democracia”.
Sin embargo, eso no siempre ocurre.
“Al margen de lo reprochable y tensionante que es el uso indebido de una herramienta de las características que tiene la acusación constitucional, lo que agrava la situación son las consecuencias que se derivan cuando es aprobada por el Senado. En efecto, de acuerdo con la Constitución el funcionario “declarado culpable” queda destituido de su cargo, y no podrá desempeñar ninguna función pública, sea o no de elección popular, por el término de cinco años. (…) La sanción prevista por la Carta Fundamental se compadece si y sólo si se hace un uso racional y fundamentado de esta herramienta, es decir, si es que efectivamente concurren las causales que ella establece pues, si el constituyente previó una pena como la señalada es porque correlativamente consideró que los delitos, infracciones o abusos de poder concurrían más allá de cualquiera duda razonable”, escribió en 2019 Eugenio Evans, profesor de Derecho Constitucional en la Facultad de Derecho de la Universidad Católica, en una columna publicada por El Dínamo titulada “Uso y abuso de las acusaciones constitucionales”.
A juicio de la abogada constitucionalista Marcela Peredo, académica del Magíster LLM UC, uno de los problemas “es que estamos partiendo al revés. Se presenta una acusación constitucional antes de pasar por las otras instancias, y después de eso no hay más. Es como cuando quieres dispararle a una lata y para eso sacas un tanque. Es desproporcionado. Lo que está pasando es que los problemas de políticas públicas no se están resolviendo, sino que mediante el abuso de este mecanismo sólo se busca al responsable. Eso es lo que pasa: ante la ausencia de la política para solucionar problemas, se produce el abuso de estas instituciones que no están hechas para eso”.
Los expertos también critican el peso de factores políticos por sobre los fundamentos jurídicos.
Para Couso, la justificación de las faltas y la intencionalidad de infringirlas son clave al momento de plantear una acusación de este tipo. “Si aceptaras que por lo que alguien considera negligencia se puede acusar a ministros, estás pavimentando el camino para volver a un pseudoparlamentarismo como el que tuvimos en Chile a fines del siglo XIX, y es el peor de los parlamentarismos. Si se abre la puerta a que no se requiere nunca dolo, estás básicamente abriendo la puerta para cambiar el régimen político”, dice.
Según Ana María García, no se trata sólo de un juicio político, sino que al tratarse de ilícitos constitucionales, algo que probar, “en la acusación se persigue, antes que todo, la responsabilidad penal. La responsabilidad política es propia de los gobiernos parlamentarios. Sí hay un transfondo de responsabilidad política, pero hay que probar el ilícito”.
Respecto a eso último, Peredo discrepa, pues considera que el procedimiento no inhibe una eventual acción penal si lo que se acusa y se demostró es delito. Y en ese sentido, refuerza la idea de que es un juicio político al ser sólo para ciertas autoridades por faltas específicas cometidas en función de sus cargos públicos. Y vuelve sobre el tema de la proporcionalidad: “En la base del constitucionalismo está la responsabilidad, y está bien eso, pero hay que evaluar si la acusación es el medio adecuado o proporcional para obtener lo que se está buscando. Si lo que se busca es que se destituya a todos los que toman decisiones, sean cuales sean éstas, ningún tomador de decisiones se va a sentir seguro porque cualquier cosa que decida, se le puede venir encima una acusación constitucional. Y eso no es bueno para la democracia”.
Publicado originalmente en Contexto Factual (23/9/2020)
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